书城政治制度自信与大国治理

第4章 国家治理体系和治理能力现代化的决定因素

国家治理体系和治理能力是一个国家经济、政治、文化长期发展的结果,是国家历史、文化、经济、政治等因素的综合反映,凝结着人民群众的智慧和创造。因此,习近平总书记指出,一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。

历史传承决定国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力是现实的也是历史的,它继承着已有文明的治理理念,继承着已有的好经验、好做法、好形式和好机制。因此,历史传承是影响国家治理体系和治理能力的重要因素。

首先,历史传承影响国家治理体系和治理能力的思想理念。国家治理体系和治理能力是国家治理思想理念与治理方式、手段等的统一,没有一定的思想理念,就不会有相应的制度,也难以形成相应的能力。思想理念虽然是社会经济政治等状况的反映,但由于隶属于社会意识,具有相对独立性,会不断地传承下来,在新的条件下转化为制度或者影响新制度的设计。如重视人民的思想理念,我们今天讲人民群众是历史的创造者,是国家和社会的主人,建立的人民代表大会制度,实际上也传承着古人的“民为贵、君为轻”等思想理念。

其次,历史传承影响制度形式。制度形式如果体现了国家治理的一般规律,在新的国家治理体系中也会传承下来,完善起来。历史上,我国封建时代的三省制就是一个例子,从曹魏时期开始,出现了尚书、中书、门下三省,并且长期并存,但三省的具体职责分工尚缺乏明确的规定;到了隋朝,基本确立了尚书、门下、内史三省的正副长官为宰相的三省制,但三省的具体分工和运行机制并未明确;到了唐朝,确立了中书出令、门下封驳、尚书执行的既分工制约又合作共事的三省运行机制。现在,全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇的行政区划,实际上受到了历史上县、郡、州等国家治理体系的影响。

最后,历史传承影响国家治理的方法。国家治理的方法,离社会经济基础相对较远,有的甚至没有阶级性,对国家治理体系和治理能力的影响更大。如回避制度,是我国为防止国家公务人员利用职权徇私而设立的一项制度,公务员法规定,公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的,不得在同一机关双方直接隶属于同一领导人员的职位或者有直接上下级领导关系的职位工作,也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员。这种回避制度,在唐宋时期就已经形成,如规定亲族回避、地区回避、职务回避、科考回避。因此,治理方法的传承影响更大。

历史传承对国家治理体系和治理能力的影响程度,在不同社会是不同的。一般来说,同一性质社会的不同朝代之间,尤其是在同一个历史朝代中,历史传承对国家治理体系和治理能力的影响更大一些。而不同性质的社会之间,历史传承对国家治理体系和治理能力的影响较小一些。

历史传承对国家治理体系和治理能力的影响一般有两个结果,一种是良性的,而另一种则为恶性的。良性结果表示,国家治理体系的动态传承可以使国家治理体系在阶级内容不发生根本性质变化的情况下更加完善、健全,经过适时调整,与其他社会制度体系的功能不断相适应,更好地实现所代表的社会成员的根本利益,使政治文明的量变不断适应自身发展的内在要求,适应由相关因素变化所产生的客观要求。恶性结果则是国家治理体系和治理能力变得更糟,表明如果不能动态地看待国家治理体系,不能取其精华舍其糟粕,尤其是不能正确地处理腐朽的国家治理体系,那么制度的历史传承很容易滋生政治保守思想,那些倾向于维护既存制度者与既得利益者会顽强地固守利己的政治阵地,这样,历史愈悠久,则传统包袱就愈沉重,发展的势头就愈减缓。

马克思认为:“最后的形式总是把过去的形式看成是向着自己发展的各个阶段。”我国国家治理体系是在我国历史文化传承、经济社会发展基础上长期演化并改进的结果,与我国基本国情和政治制度相统一。新中国成立为推进国家治理提供了最为关键的前提条件。1982年全国人大五届五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》为我国治理现代化实践提供了重要法律依据。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央一系列治国理政新理念、新思想、新战略的提出,进而形成的习近平新时代中国特色社会主义思想,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循和现实指导。“四个全面”战略布局和十四条基本方略,为国家治理体系和治理能力现代化提供顶层设计。整体审视新中国成立70年来治理现代化的实践进程,党和政府建立和完善社会主义制度,建构中国特色的国家治理体系,推动国家治理体系持续变革,促进了政治实践重大创新。因此,完善和发展我国国家制度和治理体系,要从国情出发、从实际出发,既把握长期形成的历史逻辑,又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则,不能照抄照搬他国制度模式,不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,坚定不移走中国特色社会主义道路。

文化传统决定国家治理体系和治理能力现代化

所谓文化传统,是指一个民族在长期的历史发展中形成的能够世代相传并主导该民族价值观念、思维方式、行为准则等的文化因素。习近平总书记指出,一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。一个国家治理体系的形成和发展不是无源之水、无本之木,它既不能脱离现实的经济社会条件,也不能脱离具体的历史文化土壤。我国国家治理体系根植于中华文化沃土,具有深厚的中华文化根基。文化深刻影响着国家治理体系的形成和发展,从某种意义上来说,文化也是国家治理体系之魂。因此,必须夯实国家治理体系和治理能力现代化的文化根基,发挥好文化引领作用。

制度是循着文化、制度理念、形成制度的足迹前行的,从这个意义上来说,制度是文化的产物。中国传统文化,历史悠久,博大精深,绵延不断,不仅影响着人们的生活,也影响着国家治理体系和治理能力现代化。

第一,优秀文化传统已经内化于国家治理体系和治理能力现代化的指导思想之中。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,是全面深化改革的指导思想,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的灵魂。马克思、列宁研究过中国的历史文化,吸收过其中的合理因素。中国的马克思主义者,更是中国传统文化的学习者、研究者、受益者和倡导者。毛泽东指出:“我们这个民族有数千年的历史,有它的特点,有它的许多珍贵品。……今天的中国是历史的中国的一个发展;我们是马克思主义的历史主义者,我们不应当割断历史。从孔夫子到孙中山,我们应当给以总结,承继这一份珍贵的遗产。这对于指导当前伟大的运动,是有重要的帮助的。”邓小平提出的“不管黄猫黑猫,哪一种方法有利于恢复生产,就用哪一种方法”。江泽民的“始终代表中国最广大人民的根本利益”“一口吃不成个大胖子”,胡锦涛的“以人为本”“不折腾”,习近平总书记的“自强不息”“以民为本”“以和为贵”“协和万邦”等观点,无不体现着中华民族传统文化的精华。这样,中国传统文化就通过融入指导思想的形式直接影响着国家治理体系和治理能力现代化。

第二,文化传统是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性因素。从实际出发,实事求是是马克思主义的基本原则,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。这个实际,既包括现实的经济、政治等因素,也包括历史文化传统。这个文化传统,不仅影响国家治理体系和治理能力现代化的起点,也影响着国家治理体系和治理能力现代化的过程和结果。

第三,文化传统影响着国家治理主体的能力。文化传统影响国家治理主体的世界观、人生观、价值观,影响国家治理主体的知识文化水平,影响国家治理能力的大小,进而影响国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出:“中华优秀传统文化是中华民族的突出优势,是我们最深厚的文化软实力。”“中国传统文化博大精深,学习和掌握其中的各种思想精华,对树立正确的世界观、人生观、价值观很有益处。学史可以看成败、鉴得失、知兴替;学诗可以情飞扬、志高昂、人灵秀;学伦理可以知廉耻、懂荣辱、辨是非。”这些话阐述了文化传统与国家实力的关系,自然也包括与国家治理能力的关系。

第四,文化传统影响着国家治理客体的状况。国家治理客体的状况,直接影响着国家治理的成效。文化传统深深渗透于人们的思想、观念、习俗、信仰、情感之中,深深地影响着人们的生产、生活,影响着人们之间的相互关系,影响着人们思想行为,构成中华民族的深层心理结构,并影响着国家治理。以作为文化传统元素的春节为例,这是中华民族的传统节日,每到春节,远行的人会千方百计回到家乡,同亲人团聚。据发改委测算,春运期间全国旅客发送量上亿人次。如此大规模迁徙,无疑是对国家治理体系和治理能力的重大考验,也反映出文化传统对国家治理的影响。

第五,文化传统影响着国家治理体系和治理能力现代化的环境。良好的环境是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要条件。如果今天这里闹事,明天那里爆炸,社会动荡不安,就难以进行国家治理,更谈不上国家治理体系和治理能力现代化。文化传统中和谐相处、团结友爱、与人为善、和为贵、艰苦奋斗等文化观念,与国家治理的方向目标相一致,有利于形成良好的社会环境,促进社会治理。而传统文化中不好的观念,如封建迷信、享乐主义、官僚主义、见利忘义等,与国家治理的方向目标相矛盾,会形成不良的社会风气,对国家治理产生负面影响。无论是负面影响还是正面影响,都显示出文化传统对社会环境,进而对国家治理体系和治理能力现代化的影响。

文化传统对国家治理的影响,使得它成为全世界共同关注的问题。前苏联部长会议主席雷日科夫在《大国悲剧》一书中发出警示:“俄国在上世纪90年代向西方的急剧倾斜说明,如果对西方思想价值的吸收不采取批判态度,如果不考虑俄罗斯文化特点,而把西方的东西机械地向俄罗斯土地移植,就不可能完善祖国文化,而是使它遭到破坏。”“在当代这个瞬息万变的世界上,虽然俄国自身的麻烦和问题不少,但仍然积极努力地在保持与自己伟大历史相称的地位。但遗憾的是这一复兴过程也包含着一定的危险——丧失自己精神世界的某些珍贵特色、生活方式和独特文化的危险。”这也启示我们,要更加重视文化传统对国家治理体系和治理能力现代化,进而对中华民族伟大复兴的影响。

总之,文化传统已经深深地扎根于国家治理体系之中,成为国家治理体系的构成要素,渗透在治理理想、治理目标、治理理念、治理思维、治理方式、治理路径、治理规范等方面,对国家治理体系和治理能力现代化产生着深刻影响。要利用好这种影响,就应该对文化传统下一番功夫,取其精华,弃其糟粕,以达到趋利避害的效果。正如毛泽东所说:“继承中国过去的思想和接受外来思想,并不意味着无条件地照搬,而必须根据具体条件加以采用,使之适合中国的实际。我们的态度是批判地接受我们自己的历史遗产和外国的思想。我们既反对盲目接受我们任何思想也反对盲目抵制任何思想。我们中国人必须用我们自己的头脑进行思考,并决定什么东西能在我们自己的土壤里生长起来。”

习近平总书记强调:“推进国家治理体系和治理能力现代化,绝不是西方化、资本主义化。”我们的国家治理体系,是在我国历史传承和革命建设改革的基础上逐渐形成、内生演化的。国家治理体系需要不断改进,需要现代化,但怎么改进,怎么现代化,我们要有主张、有定力,要以坚持和改善党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度为根本前提和最终目的。否则,就会南辕北辙,出现颠覆性错误,引起经济衰退、政治动荡和社会动乱等严重后果。

经济社会发展水平决定国家治理体系和治理能力现代化

有什么样的社会经济发展水平,就会有什么样的国家治理体系。马克思指出:手推磨产生的是封建主的社会,蒸汽磨产生的是工业资本家的社会。社会经济发展水平,是国家治理体系和治理能力的决定性因素。

一个社会的生产力状况,经济社会发展水平,是社会发展进步的决定性因素,决定着社会制度的产生、发展、变化。在我国,经济社会发展水平决定着国家治理体系和治理能力现代化的状况。

第一,经济社会发展水平决定着国家治理体系的产生。我国之所以建立社会主义性质的治理体系,主要是因为我国的经济社会发展足以支撑社会主义性质的治理体系。同时,我们的国家治理体系,如以公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济,人民代表大会制度,共产党领导的多党合作和政治协商制度,民族区域自治制度等,之所以不同于马克思主义经典作家设想的单一的生产资料公有制,产品经济基础上的计划经济,社会主义阶段的按劳分配、共产主义实行按需分配,人民民主,普选制,共产主义社会国家消亡、人的全面自由的发展等国家治理的理想状态,根本原因也在于我们的社会经济发展水平,在于我们的社会主义是在生产力不发达、小农经济占很大比重的基础上起步的。

第二,经济社会发展水平决定着国家治理体系的性质。国家治理体系隶属于社会的上层建筑,经济社会发展水平隶属于社会的生产力和经济基础。生产力和经济基础决定上层建筑的性质,我国的经济社会发展水平,决定了我们要建立人民当家作主的治理体系,如公有制、共产党的领导、人民代表大会制度等,决定了我国国家治理体系的性质是社会主义性质,而不是其他性质。

第三,经济社会发展水平决定着国家治理能力的高低。经济社会发展水平决定了国家治理的物质基础、手段、方式,决定着国家治理能力的大小。如我国数十万亿的国民生产总值,计算机网络、现代通信、交通运输等的发展,都极大地提高了国家治理能力,促进了国家治理能力现代化。

第四,经济社会发展水平决定着国家治理体系和国家治理能力的发展变化。国家治理体系的发展完善,国家治理能力的提升,归根到底取决于经济社会发展水平不断提高。如我国提出全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化、简政放权等,直接原因是经过40多年的改革开放,社会主义市场经济的发展,现有的国家治理体系和国际治理能力已经不适应经济社会发展水平,必须改革完善。

总之,经济社会发展水平是国家治理体系和治理能力现代化的决定性因素。我们既要根据经济社会发展水平改革和完善国家治理体系,也要通过推进国家治理体系和治理能力现代化,推动经济社会发展,以奠定国家治理体系和治理能力现代化的物质基础。

人民抉择决定国家治理体系和治理能力现代化

人民是历史的创造者,是国家治理体系的创造者,是国家治理能力的动力和源泉。建立什么样的治理体系,取决于人民的意志和愿望。

我国之所以建立社会主义国家治理体系,而不是建立资本主义或者中间道路的治理体系,这是人民的愿望和要求,是人民的自觉选择。我们的制度都是党依靠人民建立的。

人民代表大会制度是依靠人民建立的。建立社会主义制度后,国家的一切权力属于人民,怎样保证人民的权力?最后确立了人民代表大会制度。这主要是因为人民代表大会制度为人民参与国家管理提供了一种有效的组织形式:在普选基础上选举各级人大代表,组成国家权力机关;各级人民代表大会,按照人民的意志制定法律法规、决定重大事项、选举和任免国家机构领导人员、监督国家机关的工作;国家机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,切实贯彻执行人民代表大会及其常委会制定的法律法规或决议。这使得人民彻底摆脱了延续了几千年的剥削阶级的压迫,从根本上实现了当家作主的权利。人民代表大会制度还能够将国家的路线方针政策,上升为全国各族人民的意志,转化为动员和组织全国各族人民拼搏奋斗的强大动力,集中力量办大事,更好地促进经济发展、改善人民生活、保持社会稳定。新中国成立70年特别是改革开放40多年来,我国综合国力极大增强、人民生活水平显著提高、人民民主不断发展、社会事业全面推进、各民族团结一心的举世瞩目的成就证明,人民代表大会制度符合中国的国情,是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,具有充分的合理性和强大的生命力,人民选择人民代表大会制度是完全正确的。

中国共产党领导的政治协商制度是人民的抉择。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是党和人民依据特定的经济社会和历史条件下逐步选择的结果。近代中国的历史实践表明,改良的道路行不通,不推翻腐朽的封建专制,中华民族的独立与复兴就难以实现。中国共产党成立后,按照人民的愿望,勇敢地承担起了这一历史重任。党在领导人民进行新民主主义革命的斗争中,逐步确立了自己的核心领导地位,到解放战争时期基本形成了中国共产党领导的多党合作的政党体制的雏形。历史表明:不顾国情,照搬西方政党制度模式是行不通的;一党独裁,违背历史要求和人民意志,也必然会走向覆亡。新中国成立前夕,民主党派纷纷响应中国共产党的“五一”号召,参加新政协,参与制定《中国人民政治协商会议共同纲领》,参加中央和地方各级人民政权建设,新中国成立后,逐渐发展成为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

治理体系的发展变化,也取决于人民的意志和愿望。当前,我们正在进行经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度,加强和完善国家治理,取得历史性成就。促进国家治理体系和治理能力现代化,其根本原因是人民的愿望和要求。从民族区域自治制度的产生和发展变化就可以看出这一点。怎样既维护民族利益又实现国家的团结统一,是全国各族人民的共同愿望,是中国共产党人一直思考的重大课题。新中国成立初期,鉴于当时的民族矛盾,根据共同纲领提出了把民族区域自治作为解决中国民族问题政策的要求,1952年出台了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,民族区域自治地方开始陆陆续续地建立起来。1954年,“民族区域自治”被写进了我国的第一部宪法,此后全国人民代表大会代表人民意愿,历次修改宪法,都把“民族区域自治”作为解决民族问题的基本政策延续下来。1984年,全国人民代表大会代表人民意愿,颁布《中华人民共和国民族区域自治法》,把我国的民族区域自治纳入了法制化轨道。2001年,《中华人民共和国民族区域自治法》的修改,进一步把民族区域自治确定为我们国家的基本政治制度,这就由原来长时间地把它作为解决民族问题的基本政策上升为一个基本政治制度。这一过程,也显示出人民对制度发展变化的决定作用。还如,基层群众自治制度,是应基层人民群众的愿望和要求建立的,主要包括“三会”(农村村民委员会、城市居民委员会、企业职工代表大会)等基层群众自治体系。基层群众自治制度的典型特征是直接民主和自我管理,它体现了社会主义民主政治的特点和优势,拓展了社会主义民主政治的发展路径,增强了社会主义民主的广泛性和实效性,提升了人民群众的民主素质。发展基层群众自治的出发点和落脚点是实现好、维护好、发展好人民群众的权益。我国基层群众自治制度的“四大优势”是:与人民群众的切身利益密切相关,能直接反映人民群众的利益诉求;在党和政府的主导下进行,能坚持正确的方向并稳定有序地发展;能与经济社会发展相适应、相促进;党对发展基层群众自治的认识是与时俱进、逐步深化的。这些特征和优势,显示出人民对基层群众自治制度的决定性,也显示出治理体系的发展变化来自于人民的要求。

人民决定着国家治理体系和治理能力现代化的方向。人民是国家的主人。我们推进国家治理体系和治理能力现代化,促进制度体系完善,促使治理能力提高,是为了发展中国特色社会主义、全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国梦,归根到底是为了满足人民的愿望和要求。因此,人民决定着国家治理体系和治理能力现代化的最终方向。